Commission de la défense nationale : rôle et pouvoirs

Comment un élu contrôle-t-il réellement une armée ? La commission de la défense nationale et des forces armées de l’Assemblée nationale est l’organe par lequel les députés examinent le budget des armées, auditionnent les chefs militaires et suivent les opérations extérieures. En septembre 2021, Défense Zone a reçu Philippe Folliot au mess du 8e RPIMa, à Castres, pour un entretien d’une heure et huit minutes sur la place de la défense dans la vie politique française. Député du Tarn à partir de 2002, élu vice-président de la commission de la défense nationale et des forces armées de l’Assemblée nationale en 2009, Philippe Folliot a été élu sénateur du Tarn le 27 septembre 2020 et siège depuis à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat. Il est le premier responsable politique reçu par le podcast.

Les analyses développées dans cet épisode sont celles de Philippe Folliot et n’engagent que lui. L’entretien a été enregistré en septembre 2021, au lendemain de l’ouverture du procès des attentats du 13 novembre 2015 et quelques semaines après la chute de Kaboul.

Ce qu’il faut retenir de cet épisode

Élu député du Tarn en 2002, Philippe Folliot choisit la commission de la défense dès son arrivée à l’Assemblée nationale. Son premier acte d’élu, le 18 juin 2002, est un dépôt de gerbe au quartier Fayolle, à Castres, pour les soldats du 8e RPIMa morts pour la France.
Sa définition du travail en commission est volontairement provocatrice : « nous sommes en quelque sorte la CGT de la défense », c’est-à-dire l’endroit où se dit publiquement ce que les militaires ne peuvent pas dire eux-mêmes.
Pour retourner voir les paras de Castres en Afghanistan après l’embuscade d’Uzbin, où dix militaires français ont été tués le 18 août 2008, il dit avoir payé lui-même son billet d’avion, faute d’institution pour le financer.
Sur les tribunes signées par des militaires, sa position tient dans une image de rugby : « on est joueur ou arbitre, on n’est pas un peu des deux ». Il y voit un affaiblissement de l’institution, contraire au but recherché.
Il juge le lien entre la nation et son armée de plus en plus théorique chez les élus : la conscription est suspendue depuis la loi du 28 octobre 1997 et de nombreux départements n’accueillent plus d’emprise militaire.
Son combat le plus personnel porte sur le maritime. La zone économique exclusive française couvre 10,2 millions de kilomètres carrés, deuxième domaine maritime au monde derrière celui des États-Unis.

Un député de Castres à la commission de la défense

Philippe Folliot n’arrive pas à la défense par une carrière militaire. Avant 2002, il dirige un organisme de gestion de logements sociaux. Deux raisons le conduisent pourtant à demander son inscription à la commission de la défense nationale et des forces armées dès son élection comme député du Tarn. La première est universitaire : étudiant, il a collaboré à un centre de recherche sur l’armée rattaché à l’Institut d’études politiques de Toulouse, et y a consacré un mémoire aux modes de recrutement des armées. La seconde est locale, Castres abritant le 8e régiment de parachutistes d’infanterie de marine, que Philippe Folliot décrit comme un élément constitutif de l’identité de la ville.

Ce qui justifie à ses yeux un tel investissement parlementaire est la singularité du métier des armes. Au bout de l’engagement militaire, rappelle Philippe Folliot, il y a le risque du sacrifice de la vie, et cette singularité vaut respect de la nation entière, y compris dans les arbitrages budgétaires de la commission de la défense nationale.

À quoi sert la commission de la défense nationale

La formule de Philippe Folliot pour décrire la fonction de la commission de la défense nationale et des forces armées est assumée comme une provocation : « nous sommes en quelque sorte la CGT de la défense ». Il veut dire par là que les parlementaires peuvent formuler publiquement ce que des militaires en activité, tenus par leur statut, ne peuvent pas exprimer de la même façon.

Il en donne un exemple tiré d’un déplacement en Afghanistan. Sur place, il constate que le dispositif français ne dispose que de deux hélicoptères disponibles, les autres étant immobilisés pour maintenance, et que les évacuations sanitaires comme le transport de troupes reposent alors largement sur les moyens alliés. Au retour, la commission porte le sujet dans le débat budgétaire. C’est là, selon Philippe Folliot, que se situe l’utilité concrète du contrôle parlementaire : aller au fond d’un sujet, formuler des propositions et garantir que les forces armées demeurent sous contrôle démocratique.

Le contrôle parlementaire se fait aussi sur le terrain

Le fil conducteur revendiqué par Philippe Folliot est la présence sur le terrain. Depuis 2002, il s’est rendu au Tchad, au Mali, au Liban, au Kosovo et à plusieurs reprises en Afghanistan. Il y ajoute un saut en parachute avec le 8e RPIMa, une plongée à bord d’un sous-marin nucléaire d’attaque, du temps passé sur le porte-avions Charles de Gaulle et un vol sur Mirage 2000.

L’épisode le plus marquant reste l’après-Uzbin. L’embuscade d’Uzbin, dans le district de Surobi à l’est de Kaboul, coûte la vie à dix militaires français le 18 août 2008 et fait vingt et un blessés ; la section Carmin 2 du 8e RPIMa y est directement engagée. Philippe Folliot s’y rend une première fois avec la commission de la défense, quelques jours après. Il y retourne seul quelques mois plus tard, et raconte que personne n’a voulu prendre en charge son billet d’avion : il le paie lui-même et passe une dizaine de jours auprès du régiment de sa ville.

Il en tire un argument sur la qualité du travail parlementaire : une discussion budgétaire avec un chef d’état-major n’a pas la même portée selon que l’élu a vu ou non les contraintes réelles de l’entraînement et du maintien en condition opérationnelle.

Recrutement des armées : pourquoi la France attire encore

Interrogé sur les difficultés de recrutement que connaissent plusieurs armées européennes, Philippe Folliot décrit une situation française différente et avance trois explications : le professionnalisme reconnu des forces armées françaises, le caractère républicain d’une institution qui respecte les institutions civiles et se tient à l’écart des échéances politiques, et la qualité des hommes et des femmes qui la composent. L’effet est local, dit-il : à Castres, mentionner un passage au 8e RPIMa lors d’un entretien d’embauche constitue un avantage.

Il ajoute un argument social. L’armée reste selon lui l’une des dernières institutions de la République où l’ascenseur social fonctionne, c’est-à-dire où l’on peut entrer au plus bas niveau et atteindre le plus haut. Il cite le général Elrick Irastorza, passé par les lycées militaires d’Autun et d’Aix avant Saint-Cyr, et chef d’état-major de l’armée de terre du 2 juillet 2008 au 31 août 2011. Philippe Folliot ne nie pas les tensions, qu’il situe sur certaines spécialités, en particulier la cybersécurité et la cyberdéfense.

Son mémoire universitaire comparait trois modèles de recrutement, qu’il rappelle dans l’entretien : l’armée de conscription, que la France a connue jusqu’à la loi du 28 octobre 1997 portant réforme du service national, qui a suspendu l’appel sous les drapeaux ; l’armée professionnelle, modèle français actuel ; et le modèle de type suisse, dans lequel le citoyen est aussi soldat pendant une partie de sa vie. Il note que le 8e RPIMa a été l’un des premiers régiments professionnalisés de l’armée française, bien avant la fin de la conscription, parce qu’il fallait des unités d’active capables d’assurer les entrées en premier sur un théâtre.

Le lien armée-nation s’affaiblit chez les élus

C’est le point le plus politique de l’entretien. L’image des armées est bonne dans l’opinion, dit Philippe Folliot, mais elle repose sur une méconnaissance croissante chez les responsables politiques eux-mêmes. Son raisonnement est mécanique : retirez du total des élus ceux qui n’ont pas fait de service militaire, c’est-à-dire les générations les plus récentes, puis ceux qui sont élus dans des départements où il n’existe plus d’emprise militaire après les fermetures de casernes, et le lien à la défense devient, pour une part importante des élus comme de leurs administrés, purement théorique.

Il illustre cette fragilité par des prises de position qu’il qualifie de démagogiques, entendues au fil de ses mandats : proposer de supprimer des avions de combat ou la force de dissuasion, ou opposer l’hôpital au porte-avions. Sa réponse tient en une formule : l’effort de défense n’est pas un achat de bonne conscience, c’est une assurance, payée par ceux qui acceptent le risque physique pour les autres.

Philippe Folliot relie cet effort au statut international de la France. Un pays qui revendique un siège de membre permanent au Conseil de sécurité des Nations unies ne peut pas, selon lui, se dispenser des devoirs qui vont avec. Il pose la question en ces termes : si la France veut peser dans les affaires du monde à hauteur de ce que pèse la Belgique, elle n’a pas besoin des moyens qu’elle consacre à sa défense ; si elle veut peser davantage, elle doit s’en donner les moyens.

Tribunes de militaires : la ligne que trace le sénateur

L’entretien aborde les tribunes signées par des militaires, actifs ou retraités, qui avaient nourri la polémique publique au printemps précédant l’enregistrement. Philippe Folliot y répond par une distinction. Tout militaire est un citoyen, il a des convictions et le droit de les défendre. Mais on ne peut pas, dit-il, espérer d’un côté le consensus national autour de l’institution militaire et, de l’autre, entrer dans le jeu politique. Son image est empruntée au rugby : « sur un terrain de rugby, on est joueur ou arbitre, on n’est pas un peu des deux ».

Philippe Folliot oppose aussi un constat de terrain au récit qui sous-tendait ces tribunes : quand il regarde les volontaires du 8e RPIMa, dit-il, il voit des jeunes issus de quartiers réputés difficiles, de religions différentes, de parcours très divers, et une présence marquée d’engagés originaires du Pacifique. L’armée française est selon lui à l’image de la société française.

Budget, équipement et maintien en condition opérationnelle

Le maintien en condition opérationnelle, abrégé en MCO, est l’ensemble des opérations d’entretien, de réparation et de soutien logistique qui permettent à un matériel militaire de rester disponible pour l’emploi. C’est un poste budgétaire distinct de l’acquisition, et Philippe Folliot en fait l’un de ses chevaux de bataille parlementaires.

Son constat contredit une intuition courante. On a longtemps pensé, explique-t-il, que remplacer un matériel vieillissant par du matériel neuf produisait mécaniquement des économies d’entretien. La complexité croissante des équipements modernes fait que cette équation ne se vérifie pas, et le coût du maintien en condition opérationnelle à l’heure de vol peut au contraire augmenter d’une génération d’appareils à la suivante. Philippe Folliot en tire une règle de méthode pour le législateur : voter l’équipement sans voter l’environnement qui le rend disponible ne produit pas de capacité opérationnelle.

Sahel : les limites d’une réponse seulement militaire

Sur le Sahel, la position que défend Philippe Folliot tient en une phrase : la solution ne sera pas seulement sécuritaire. Il s’appuie sur une déclaration en ce sens du général François Lecointre, chef d’état-major des armées du 19 juillet 2017 à l’été 2021. Tant que les problèmes d’accès à l’eau, d’éducation et de santé ne sont pas traités dans la bande sahélo-saharienne, estime-t-il, le déploiement militaire ne peut pas produire de résultat durable.

Il précise ce que sont les actions civilo-militaires. Une action civilo-militaire est une action conduite par une force armée au profit des populations locales, dont le but affiché est de favoriser l’acceptation de cette force par ces populations. Philippe Folliot, auteur d’un rapport parlementaire sur le sujet, en décrit deux volets : un volet éducatif et social, et un volet santé qui représente environ la moitié de l’effort et repose sur le service de santé des armées, avec ce que l’on appelle l’aide médicale aux populations. Il y associe un souvenir afghan, celui d’un père venu confier sa fille aux médecins et infirmiers du 8e RPIMa pour une intervention chirurgicale.

Il rattache ce sujet à un texte qu’il a défendu au Parlement, la loi du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales, qui fixe le cadre de l’aide publique au développement française. Il y ajoute l’enjeu démographique, en rappelant que le Niger affiche le taux de fécondité le plus élevé du monde, avec 6,2 enfants par femme en 2021, et qu’il faut donner aux populations des raisons de rester. Il propose enfin un mécanisme issu de son rapport : recruter comme réservistes affectés aux actions civilo-militaires des cadres de grandes entreprises, capables de prendre ensuite le relais sur la reconstruction, la France ayant selon lui souvent payé le prix de l’engagement pendant que d’autres captaient les bénéfices économiques.

Afghanistan : ce que le Parlement doit analyser

L’entretien a lieu quelques semaines après la chute de Kaboul, et Philippe Folliot refuse la lecture qui ferait de l’Afghanistan une guerre exclusivement américaine dans laquelle la France n’aurait été qu’un soutien. Il rappelle la chaîne des faits : les attentats du 11 septembre 2001 conduisent à l’invocation de l’article 5 du traité de l’Atlantique Nord, et la France participe à l’engagement allié contre le sanctuaire afghan. La présence militaire française en Afghanistan a duré treize ans, la mission de combat prenant fin le 20 novembre 2012 avec le départ des derniers combattants de Kapisa, et le retrait s’achevant le 31 décembre 2014. Quatre-vingt-neuf militaires français y ont été tués.

Philippe Folliot estime que la France n’a pas à regretter cet engagement, mais annonce un travail d’analyse à conduire, à l’échelle de l’Alliance atlantique comme au niveau national, sur les raisons de l’échec final. Il désigne un point qui relève selon lui de la responsabilité française : le rapatriement des personnels afghans qui avaient soutenu les forces françaises, fait pour partie mais, dit-il, pas entièrement. Il ajoute un élément de doctrine : chaque intervention extérieure de la France s’inscrit dans un mandat international, mandat des Nations unies ou traité d’assistance mutuelle reconnu, le cadre juridique étant pour lui une condition de l’action au même titre que les moyens.

Outre-mer et domaine maritime, l’angle mort français

C’est le sujet dont Philippe Folliot parle avec le plus d’insistance, et celui auquel il a consacré un livre, France-sur-mer, un empire oublié, coécrit avec Xavier Louy et paru aux Éditions du Rocher en 2009. Sa thèse est que l’humanité ne résoudra une partie des défis du 21e siècle qu’à travers une exploitation raisonnée des ressources des mers et des océans, qu’il s’agisse d’accès à l’eau, d’énergie ou d’alimentation, et que la France dispose là d’un atout qu’elle ignore.

Les ordres de grandeur lui donnent une base solide. La zone économique exclusive de la France couvre environ 10,2 millions de kilomètres carrés, deuxième domaine maritime au monde derrière celui des États-Unis, qui atteint environ 11,35 millions de kilomètres carrés. Cette zone représente près de 7 % du total mondial des zones économiques exclusives, pour un pays dont le territoire terrestre pèse moins de 0,5 % des terres émergées. La France est présente sur les trois océans, des mers froides de Saint-Pierre-et-Miquelon et des Terres australes aux mers chaudes de la Polynésie, des Antilles, des îles Éparses, de Clipperton et de la Nouvelle-Calédonie.

Philippe Folliot en tire une conclusion militaire explicite. Que la quasi-totalité des moyens de la Marine nationale soit basée dans l’Hexagone est, selon lui, une erreur au regard des ambitions affichées par la France dans la zone indo-pacifique. Il plaide pour renforcer les forces de souveraineté et les moyens navals et aériens stationnés à La Réunion, en Polynésie et en Nouvelle-Calédonie, afin que la France y soit une puissance régionale et non une puissance extérieure. Il oppose une puissance qui doute à une puissance qui avance ses pions selon une stratégie de long terme en mer de Chine méridionale, et dit avoir constaté lui-même l’abandon de certains territoires de la zone économique exclusive française.

Son conseil à qui veut se lancer en politique

La dernière question du podcast est posée à tous les invités : quel conseil donner à quelqu’un qui veut faire votre métier. Philippe Folliot répond en trois temps. L’engagement public est selon lui quelque chose de beau, d’exigeant et parfois de difficile ; il indique qu’à la fin de son mandat, il aura été parlementaire pendant vingt-quatre ans. Il pose ensuite une condition qu’il juge éliminatoire, aimer les gens, faire de la politique pour son nom ou pour la visibilité ne tenant pas dans la durée. Il donne enfin un conseil pratique : avoir une vie professionnelle avant le mandat, ce qui permet de rester connecté aux préoccupations d’un territoire et d’aborder plus sereinement l’après-mandat.

Il conclut sur deux objets qu’il garde dans son bureau du Sénat, comme auparavant à l’Assemblée nationale : une photographie de son grand-père, blessé pendant la Première Guerre mondiale et marqué à vie par ses séquelles, et, juste devant, la médaille commémorative du 40e anniversaire du traité de l’Élysée, remise lors de la séance commune de l’Assemblée nationale et du Bundestag tenue au château de Versailles le 22 janvier 2003. Deux générations séparent ces deux objets, et Philippe Folliot y voit la raison de son optimisme.

Questions fréquentes

À quoi sert la commission de la défense nationale et des forces armées ?

La commission de la défense nationale et des forces armées est l’une des commissions permanentes de l’Assemblée nationale. Elle examine les textes relatifs aux armées, dont les lois de programmation militaire et la mission défense du budget de l’État, auditionne les chefs d’état-major et les responsables du ministère des armées, et publie des rapports d’information. Au Sénat, ces compétences sont exercées par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, qui traite les deux domaines ensemble. Philippe Folliot, vice-président de la commission de l’Assemblée nationale à partir de 2009 et membre de celle du Sénat depuis 2020, en décrit l’utilité première comme un canal de remontée des difficultés que les militaires en activité ne peuvent pas exprimer publiquement.

Qui décide d’envoyer l’armée française en opération extérieure ?

La décision d’engager les forces armées françaises à l’étranger appartient au président de la République, chef des armées. L’article 35 de la Constitution du 4 octobre 1958 encadre ensuite l’intervention du Parlement. Le Gouvernement l’informe de sa décision au plus tard trois jours après le début de l’intervention, en précisant les objectifs poursuivis, et cette information peut donner lieu à un débat sans vote. Lorsque la durée de l’intervention excède quatre mois, le Gouvernement soumet sa prolongation à l’autorisation du Parlement, l’Assemblée nationale tranchant en cas de désaccord entre les deux chambres. Ces dispositions sont issues de la révision constitutionnelle de 2008.

Un militaire d’active a-t-il le droit d’exprimer des opinions politiques ?

Oui, mais sous conditions. Le statut général des militaires, codifié dans le code de la défense, reconnaît aux militaires la liberté d’opinion et de religion. Il prévoit toutefois que ces opinions ne peuvent être exprimées qu’en dehors du service et avec la réserve exigée par l’état militaire, ce que l’on appelle couramment le devoir de réserve. Le même statut interdit aux militaires en activité de service d’adhérer à des groupements ou associations à caractère politique, cette interdiction étant suspendue au profit des candidats à une fonction élective pendant la campagne et l’éventuel mandat. Le droit de grève et l’adhésion à un syndicat professionnel sont par ailleurs incompatibles avec l’état militaire.

Un parlementaire peut-il se rendre sur un théâtre d’opérations extérieures ?

Oui. Les déplacements sur les théâtres d’opérations font partie des moyens dont disposent les membres des commissions compétentes pour exercer leur mission de contrôle, soit dans le cadre d’une délégation de la commission, soit à titre individuel. Philippe Folliot s’est ainsi rendu depuis 2002 au Tchad, au Mali, au Liban, au Kosovo et plusieurs fois en Afghanistan. Il précise que la prise en charge de ces déplacements n’a rien d’automatique : pour retourner seul auprès du 8e RPIMa quelques mois après l’embuscade d’Uzbin, il dit avoir payé son billet d’avion sur ses propres deniers. Selon lui, ces séjours prolongés au contact des unités changent la nature des discussions budgétaires ultérieures avec les états-majors.

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#34 – La défense dans l’univers politique (avec Philippe Folliot, sénateur)